Open Source für Behörden und Verwaltungen

Die Digitalisierung der Gesellschaft schreitet voran und macht auch vor deutschen Ämtern und Behörden nicht halt. Doch digitale Prozesse, die in vielen wirtschaftlichen Unternehmen schon längst Standard sind, hinken in der öffentlichen Verwaltung oft noch deutlich hinterher. Die aktuelle Pandemie hat die Versäumnisse bei der Digitalisierung schonungslos offengelegt – gegen eine globale Krise kommt man nicht mit Faxgerät und Anträgen in Papierform an. Im internationalen Vergleich ist Deutschland beim E-Government von Platz 6 auf Platz 14 gerutscht, da andere Staaten einfach deutlich schneller bei der Umsetzung sind (Digital Readiness Index, Stand 2020). Open Source Software (OSS) bietet hier eine Chance, den Anschluss wiederherzustellen und hat weit mehr Vorteile als nur kostenlos zu sein.

Im Zuge der Digitalisierung stellt sich neben den Prozessen auch die Frage, auf welche Lösungen öffentliche Institutionen in Zukunft setzen möchten. Auf die erprobten Anwendungen der großen Digitalunternehmen, wie in der freien Wirtschaft üblich, oder auf Open-Source-Lösungen, die jedem zugänglich und beliebig anpassbar sind? Die Bestrebungen der einzelnen Behörden und Verwaltungen fallen recht unterschiedlich aus und so gab es in der Vergangenheit auch öffentliche Institutionen, die mal Open Source genutzt haben, dann auf kommerzielle Lösungen umgestiegen sind und wieder zurück zu OSS wechselten oder auch umgekehrt.

Mittlerweile geht bei deutschen Behörden der Trend aber klar in Richtung Open Source. Der Einsatz von frei zugänglichen Lösungen bringt nicht nur einige Vorteile mit sich, er ist auch politisch gewollt. Der Bund möchte damit vor allem die Abhängigkeit von proprietären Anwendungen verringern, aber auch Lizenzkosten einsparen.

Auch gibt es zahlreiche Initiativen wie die Open Source Business Alliance (OSB) oder Public Money, public Code die sich unter anderem dafür einsetzen, dass Software-Anwendungen, die steuerfinanziert sind, prinzipiell Open Source sein sollten. Denn, wenn der Code öffentlich ist, ist auch die Datennutzung transparent, wohingegen bei privaten Lösungsanbietern keiner weiß, was hinter verschlossenen Türen passiert. Daher liegt die Verwendung von Open Source auch im öffentlichen Interesse.

Dass der Prozess der Digitalisierung voranschreitet, dafür sorgt im Übrigen das Onlinezugangsgesetz (OZG), welches Bund, Länder und Kommunen dazu verpflichtet, bis 2022 hunderte Verwaltungsleistungen digital anzubieten. Der Weg zu E-Government ist also nicht nur eine freiwillige Übung für mehr Bürgernähe, er ist eine offizielle Aufgabe und der Zeithorizont für die Umsetzung ist mittlerweile sehr überschaubar.

Im Gegensatz zu kommerziellen Lizenzen ist bei Open-Source-Lösungen der Quellcode verfügbar. Das bringt einige Vorteile mit sich, wie die Möglichkeit, selbst Anpassungen in der Anwendung vorzunehmen und diese den eigenen Bedürfnissen anzupassen. Bei einem für jeden einsehbaren Code werden auch Bugs eher entdeckt und behoben. Zudem ist eine Institution, die mit Open-Source-Anwendungen arbeitet, unabhängig vom Anbieter und muss keine monatlichen Nutzungspauschalen zahlen oder Nutzungsbedingungen akzeptieren, die den eigenen Unternehmensgrundsätzen oder -richtlinien widersprechen. Der wohl wichtigste Grund ist aber, dass durch einen frei zugänglichen Code auch kaum Manipulation möglich ist und auch keine Daten durch die Anwendung unbemerkt von außen abgeschöpft werden können. Im Detail sprechen zudem die nachfolgenden Gründe für Open-Source-Lösungen.

Um nationale Behörden langfristig mit guten und funktionierenden Software-Lösungen zu versorgen, lohnt es sich, auf Open-Source-Anwendungen zu setzen. Dadurch dass der Code öffentlich einsehbar ist, bleibt dieser einem ständigen Verbesserungsprozess unterworfen. Bei proprietären Systemen, die nicht als Cloud genutzt werden, kommt es hingegen schnell zur Veraltung der Software. Bei großen OSS-Projekten sorgen die kontinuierlichen Entwicklungszyklen für eine immer aktuelle Version auf dem neuesten technischen Standard. Nachdem jeder die Weiterentwicklungen einsehen kann, sind die Entwickler zudem geneigt, einen guten und möglichst fehlerfreien Code zu liefern. Man hat ja einen Ruf zu verlieren. Die Herausgeber haben zudem in der Regel kein Unternehmen mit Deadline im Nacken sitzen, sodass diese Ihre Arbeit nach bestem Wissen und Gewissen ausführen können. Auch lassen sich durch den frei zugänglichen Code Fehler schneller finden. Automatische Reviews bei jedem neuen Einsatzszenario sorgen zudem für eine hohe Qualität der Software.

Auch hinsichtlich der Innovationskraft kann Open Source einen Vorteil bieten. Es muss nicht das entwickelt werden, was ein bestimmtes Unternehmen vorgibt, sondern das, was die Entwickler für interessant und wichtig halten. Auf Trends wird damit weitaus schneller reagiert. Ein weiterer Vorteil ist, dass durch den öffentlichen Code die Software auch dann durch Nutzer weiterentwickelt werden kann, wenn der ursprüngliche Herausgeber der Software nicht mehr zur Verfügung steht. So kann ein öffentlicher Code unabhängig vom initialen Entwickler weiterleben. Wenn eine Behörde selbst eine Entwicklung beauftragt oder durchführt, kann außerdem die Richtung mitbestimmt werden und auch das Warten auf Updates oder neue Features wird überflüssig. Die öffentliche Einrichtung kann somit direkten Einfluss ausüben.

Der offenliegende Code scheint auf den ersten Blick ein Sicherheitsrisiko zu sein, doch das täuscht. Dadurch, dass theoretisch jeder einen Zugriff auf den offenen Code hat, fallen Sicherheitslücken schnell auf und können geschlossen werden. Natürlich wird es auch immer Hacker geben, die irgendeine Schwachstelle finden, aber auf der anderen Seite steht auch immer eine große Community zur Verfügung, die bemüht ist, die Schwachstelle schnell zu beseitigen. Dabei handelt es sich vielfach auch nicht nur um ein paar Hobbyprogrammierer, sondern um hochprofessionelle Entwickler. So existieren z.B. für das CMS Drupal hochqualifizierte Experten und ganze Security Audits unabhängiger Autoren.

Ein weiterer sicherheitsrelevanter Vorteil ist, dass bei einer selbst genutzten und gehosteten Open-Source-Lösung sämtliche Daten auf dem eigenen Server liegen und es damit deutlich schwerer ist, von außen an hochsensible Informationen zu gelangen. Bei den mittlerweile fast ausschließlich in der Cloud gespeicherten kommerziellen Anwendungen ist ein umfassender Datenschutz fast nicht zu garantieren, zumal die großen Tech-Konzerne wie Microsoft oder Oracle vor allem in den USA sitzen.

Behörden haben oft den Ruf, starre Organisationen zu sein, bei denen es kaum Weiterentwicklungen gibt. Bei einer sich ständig verändernden IT-Landschaft kann sich aber keine Behörde mehr Stillstand leisten. Daher ist auch eine aktuelle Version eines Software-Herstellers schnell wieder veraltet, zumindest insofern es sich nicht um eine Cloud-Lösung mit regelmäßigen Updates handelt. Bei Open Source wird der Code hingegen ständig weiterentwickelt und den aktuellen Gegebenheiten angepasst.

Zudem ist auch der Ressourceneinsatz nicht zu vernachlässigen. Hat sich eine Behörde oder eine andere Institution einmal auf eine Software festgelegt, ist der Wechsel sehr aufwendig. Denn neben den hohen Anschaffungs- und Einführungskosten kommen meist noch Kosten für die eigene IT sowie die Schulung der Mitarbeiter hinzu, die in Regel nur wenig Lust haben, sich in neue Systeme einzuarbeiten. Ändern sich die einmal verstandenen Systeme immer wieder, schwindet auch die Bereitschaft, sich überhaupt mit neuen Anwendungen und Prozessen zu befassen. Bei OSS kann eine Behörde immer auf das bestehende System aufbauen und dieses kontinuierlich den jeweiligen Erfordernissen anpassen. Mitarbeiter können sich somit in ihrem vertrauten System weiterentwickeln und müssen sich nicht alle paar Jahre wieder komplett umorientieren, weil es eine bessere Lösung am Markt gibt.

Unsere eigene Open-Source-Lösung OpenEMM gibt es beispielsweise schon seit 15 Jahren. Da die freie Variante des E-Marketing Managers mit der Kommerziellen mit entwickelt wird und es regelmäßige Releases gibt, ist der OpenEMM immer auf dem neusten Stand.

Neben dem Code sind natürlich auch Datenbank- und Dateiformate frei einsehbar. Das erleichtert die Kompatibilität einer OSS zu fremden Anwendungen, denn Systeme können und sollten nur selten für sich allein existieren. Der Austausch mit anderen Systemen über nativ offene Schnittstellen über verschiedene Standorte und IT-Systeme hinweg bringt damit einen großen Vorteil bei der internen und externen Kommunikation von Behörden. Dadurch können diese zum einen untereinander Daten austauschen und zum anderen Daten aus verschiedenen Quellen zusammenfließen lassen, entsprechend interpretieren und weiterverwenden. Einfache und offene Schnittstellen sorgen dafür, dass sich verschiedene Behörden miteinander vernetzen können und so z.B. für Beurteilungen und Planungsverfahren umfassende Entscheidungsgrundlagen vorliegen.

Ein weiteres Beispiel ist der Abgleich von Datenbanken bei der Kriminalitätsbekämpfung, beispielsweise verschiedene Polizeidienststellen untereinander, aber auch mit weiteren Behörden wie z.B. dem Bundesamt für Verfassungsschutz. Eine gute und funktionierende Kommunikation mit Unterstützung entsprechender Schnittstellen ist auch im Sinne des Bürgers, da die Bearbeitung schneller geht und nicht bei jeder Behörde ein extra Antrag gestellt werden muss.

Open-Source-Anwendungen sind prinzipiell kostenlos, da der Code frei verfügbar ist. Dadurch fallen keine Lizenzgebühren an. Allerdings muss beachtet werden, dass gerade am Anfang hohe Kosten für die Implementierung und eventuelle individuelle Anpassungen anfallen können. Dabei gilt, je individueller eine Lösung werden soll, umso teurer wird es. Das gilt leider auch langfristig, da spezifische Weiterentwicklungen wahrscheinlich selbst durchgeführt oder beauftragt werden müssen und diese nicht durch die Open-Source-Community erfolgen. Kommt eine Verwaltung hingegen zum Großteil mit der freien Standardlösung aus und sind somit nur wenige Anpassungen nötig, ist Open Source Software auf lange Sicht deutlich günstiger, da im Wesentlichen nur der Betrieb zu Buche schlägt.

Open-Source-Lösungen sind nicht nur kostenlos, sondern werden teilweise sogar gefördert. So fördert z.B. die EU mehrere OSS Projekte. Dabei geht es nicht nur um die Erstellung und Weiterentwicklung von Code, sondern auch um die Fehlerbehebung. Daher gibt es auch Projekte, die für gefundene und behobene sicherheitsrelevante Fehler Prämien zahlen. Bei Drupal ist das zum Beispiel der Fall.

Wie bei allem gibt es natürlich auch Gründe, die gegen die Verwendung von Open Source sprechen können, wie mangelnde Akzeptanz oder auch Verwaltungen, die einfach sehr klein sind und für die es deutlich wirtschaftlicher ist, eine kommerzielle Lizenz zu nutzen. Letztendlich ist es immer eine Abwägung zwischen Interessen und Ressourcen.

Gerade bei relativ neuen Open-Source-Anwendungen kann es sein, dass diese noch einige Bugs enthalten und weniger stabil laufen. An dieser Stelle muss allerdings gesagt werden, dass so etwas durchaus auch bei kommerziellen Softwareanwendungen schon vorgekommen ist. Bei Open-Source-Software kann es gelegentlich auch vorkommen, dass es von einer Anwendung zwei Versionen gibt: Eine ältere, stabile und eine neue Version, die noch nicht ganz rund läuft. Der potenzielle Anwender kann dann wählen, ob ihm ein robuster Betrieb oder aktuelle Features wichtiger sind.

Bei einer kostenfreien Software-Lösung kann natürlich keine Garantie erwartet werden, da die Nutzungslizenzen das in der Regel ausschließen. Die Entwickler haften damit nicht für die Qualität ihrer Produkte. Um das zu kompensieren, werden aber mittlerweile auch für Open-Source-Lösungen Wartungsverträge mit professioneller Betreuung angeboten.

Gegen freie IT-Lösungen können auch die Zukunftsaussichten sprechen. Bei Betriebssystemen wie Linux braucht sich sicher keiner Sorgen machen, aber bei kleineren Open-Source-Projekten kann es gut sein, dass diese irgendwann nicht mehr weiterverfolgt werden. Für Behörden macht es daher Sinn, zu schauen wie etabliert der jeweilige Anbieter auf dem Markt ist und gegebenenfalls auf mehrere Anbieter zu setzen.

Ein Problem ist es, dass sich Behörden aber auch teilweise selbst im Weg stehen, da in Ausschreibungen explizit proprietäre Lösungen oder bestimmte Programme verlangt werden. Natürlich gibt es aber auch Ausschreibungen, bei denen OSS ein Kriterium ist. Die Anforderungen fallen, wie im föderalen deutschen System üblich, je nach Behörde und Bundesland sehr unterschiedlich aus.

Ein weiterer Punkt ist, dass sich die Software nicht selbst bei Ausschreibungen bewerben kann. Und da bei Open Source Software meist keine vertrieblichen Strukturen im Hintergrund stehen, kann es sein, dass eine geeignete Open-Source-Lösung bei einer Ausschreibung schlichtweg übersehen wird.

Einen wichtigen Faktor bei der Nutzung von Open Source Software in Behörden spielt auch die Personaldecke. Reichen die eigenen Kapazitäten, um die entsprechende Software-Lösung zu implementieren und gegebenenfalls auf die Bedürfnisse der entsprechenden Behörde anzupassen? Sind eventuell externe Dienstleister nötig, die das übernehmen können, bzw. gibt es verfügbare Spezialisten für die gewünschte Anwendung? Prinzipiell sind IT-Fachkräfte ja aktuell eher Mangelware.

Wenn in einer Behörde eigene Kapazitäten aufgebaut werden sollen, hat sich gezeigt, dass gerade bei jüngeren Softwareentwicklern Open-Source-Projekte sehr beliebt sind. Daher kann der Einsatz einer OSS durchaus für den ein oder anderen IT-Experten ein Anreiz sein, für eine Behörde tätig zu werden. Alternativ wird bei der Software-Entwicklung auch vielfach auf ausländische IT-Fachkräfte zurückgegriffen.

Auch die Größe einer Behörde kann eine Rolle spielen bei der Entscheidung, ob OSS zum Einsatz kommt. Bei kleinen Behörden oder Verwaltungen lohnt es sich nicht immer auf eine eigene Lösung zu setzen, da die Entwicklungskosten einfach zu hoch sind. Da ist es einfacher, Open-Source-Anwendungen zu implementieren, die bereits bei anderen Verwaltungen im Einsatz sind, oder zur Not doch bei der kommerziellen Software zu bleiben, da alles andere nicht wirtschaftlich wäre.

Open Source wird in der öffentlichen Wahrnehmung mit kostenlos gleichgesetzt. Dabei wird oft die Komplexität und der Aufwand bei der Migration zu wenig beachtet. Natürlich werden Lizenzkosten eingespart. Auf der anderen Seite fallen meist gerade am Anfang auch deutlich höhere Kosten an. Hinzu kommt der Aufwand für die eigene IT sowie Kosten für den Support und Weiterentwicklung, deren Umfang nicht immer abzuschätzen ist. In Einzelfällen hatten zuvor deutlich geringer einkalkulierte Kosten und Aufwände schon zu politisch motivierten Rückzügen von Open Source geführt.

Einige spezifische Anwendungen sind nur für wenige Betriebssysteme verfügbar. Ein Beispiel hierfür sind kreative Programme von Adobe, die nur auf Windows und macOS laufen. Auch bei Open Source gibt es Anwendungen, die auf ein bestimmtes Betriebssystem angewiesen sind. Wenn solche Anwendungen nötig sind und es keine vergleichbare OSS-Lösung gibt, die zum intern vorhandenen Betriebssystem passt, kann das ein Grund gegen einen Wechsel sein.

Die Nutzerakzeptanz ist bei jedem Software-Wechsel ein Problem, da die meisten Anwender nur ungern ihre Nutzergewohnheiten aufgeben wollen. Oft haben sich die Nutzer jahrelang eine Expertise aufgebaut, die Sie auf einmal über Bord schmeißen sollen. Das sorgt für Frustration. Bei OSS kann dazu auch ein Image-Problem kommen, da kostenlos oft mit billig oder weniger wertig verbunden wird. Open-Source-Anwendungen werden daher als nicht konkurrenzfähig im Vergleich zu den kommerziellen Lösungen wahrgenommen.

Durch geringe oder nicht vorhandene Marketing-Budgets sind OSS zudem auch weniger sichtbar. Und nicht selten ist Open-Sorce-Software optisch mit weniger “Glamour” ausgestattet als kommerzielle Lösungen.

Möchte eine Behörde auf OSS setzen, müssen alle Mitarbeiter mitgenommen werden und die Vorteile gegenüber der kommerziellen Lösung möglichst offen und transparent kommuniziert werden, insbesondere wenn dies auch Vorteile für den einzelnen Mitarbeiter bringt. Eine lange Übergangsfrist zwischen vorheriger Anwendung und der neuen OSS sollte möglichst vermieden werden, da die Mitarbeiter sonst den einfacheren Weg gehen und die vorherige Anwendung weiter nutzen und eine Migration so nie komplett gelingt. Umso wichtiger ist es, bei einem Wechsel die Mitarbeiter von Anfang an mitzunehmen und mit intensiven Schulungen und einem guten Support gerade in der Anfangsphase für ausreichend Akzeptanz zu sorgen.

Das norddeutsche Bundesland Schleswig-Holstein möchte in Zukunft auf Open Source setzen, um mehr Souveränität und Flexibilität zu erzielen. So wurde im Juni 2020 von der Landesregierung beschlossen, dass bis 2025 die Software-Infrastruktur so weit wie möglich auf bestehende oder neue Open-Source-Lösungen umgestellt werden soll, um unabhängig von den proprietären Anbietern wie Microsoft zu werden.

Bei den Open-Source-Anwendungen wird sowohl auf bestehende Systeme wie beim Betriebssystem auf Linux als auch auf Eigenentwicklungen gesetzt. So gibt es z.B. das bereits laufende Dataport-Projekt „Phoenix“, das die Entwicklung eines webbasierten Verwaltungsarbeitsplatzes zum Ziel hat. Durch modulare Elemente sollen alle wichtigen Dienste wie E-Mail, Kalender und ein zentrales Dashboard verfügbar sein. Zudem sorgen Module für Chat-, Videokonferenzen- und gemeinsame Dokumentenbearbeitungsfunktionen für eine sichere und verschlüsselte Kommunikation innerhalb der Behörde. Die einzelnen Komponenten werden dabei agil entwickelt.

Neben den Vorteilen, die Open-Source-Lösungen bieten, war ein Grund aber auch, dass Anwendungen von Microsoft bei den Anforderungen für die Kommunikation zwischen Verwaltung und den Bürgerinnen und Bürgern an ihre Grenzen stoßen.

Als gutes Beispiel, wie es nicht laufen sollte, dient die Stadt München, die seit zwei Jahrzehnten immer wieder wechselt – von Windows auf Linux, zurück auf Windows und jetzt doch lieber wieder Open Source. Je nach Regierungskoalition in der Stadt änderte sich der Standpunkt. Die jetzige Münchner Stadtregierung aus Grünen und SPD möchte die Open-Source-Umstellung, die damals in den 2000er Jahren angefangen und mit einem “zurück zu Windows” unterbrochen wurde, weiterführen.

Ende 2021 soll die Entwicklungsarbeit der fünf vom IT-Referat für die Stadt München vorgeschlagenen Open-Source-Lösungen starten. Den selbstgeschriebenen Programm-Code will die Stadt frei zur Verfügung stellen, damit dieser verbessert und weiterentwickelt werden kann. Für die Beteiligung von Aussenstehenden sollen feste Regeln gefunden werden. Der Hauptantrieb zurück zu Open Source ist die erhoffte Unabhängigkeit von kommerziellen Anbietern, aber auch eine maßgeschneiderte Anwendung für die eigenen Problemstellungen.

Damit die Entwicklung und Migration nicht jahrelang dauert, sollen die IT-Mitarbeiter für die Entwicklung von OSS geschult werden. Zudem soll ein Open Source Hub für eine gute Zusammenarbeit zwischen städtischen und externen Mitarbeitern bei der Entwicklung sorgen. Das „Munich Open Source Sabbatical“ bietet zudem Entwicklern ein attraktives Stipendium, um sich ganz einem Open-Source-Projekt zu widmen.

Hoffen wir, dass der Umstieg diesmal gelingt.

Ein Beitrag von Sophie Schneider

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